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"Europa, Raum von Freiheit, Sicherheit und Recht?"
Die (Re-) Organisation der Inneren Sicherheit in Europa
EDA/RAV-Kongresse am Freitag, den 27.Juni 2003
Im Berliner Abgeordnetenhaus/ Preussischer Landtag
Veranstalter: EDA, RAV und Holtfortstiftung. Unterstützt durch die Rechtsanwaltskammer Berlin und von der Zeitschrift CILIP
Übersetzung: deutsch, englisch und französisch
Seit Jahren beschäftigt sich die Europäische Anwaltsorganisation EDA (Europäische Demokratische Anwälte) mit der Entwicklung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Europa. Die Errichtung der Europäischen Polizeibehörde Europol wurde ebenso stark kritisiert wie jüngst die zunehmende Repression gegen Globalisierungskritiker und die Antiterrorismusgesetzgebung.
Massnahmen innerhalb der justiziellen Zusammenarbeit wurden kontrovers diskutiert. Insbesondere der geplante Corpus Juris, ein europäisches Strafgesetz- und Strafprozessrecht zur Verteidigung der finanzielllen Interessen der EU oder Eurojust wurden von einem Teil der EDA kritisiert. Der Aufbau des Europäischen Straf-und Strafprozessrecht ohne eine sichere Fundierung auf Grund- und Verfahrensrechten mache die Exekutive zu stark. Andere begrüßten den Versuch, gemeinsame Standards zu kodifizieren und gerichtliche Kontrollen zu installieren .
Nach dem Wegfall des äußeren Feindes und der äußeren Bedrohung wurde in der neuen NATO-Doktrin von 1999 ein neuerer umfassender Sicherheitsbegriff verankert, wonach bereits soziale und ökonomische Krisen (Migrationsbewegungen oder Rohstoffverknappung) zur Intervention auch ausserhalb des Bündnisgebietes berechtigt. Seit dem 11. September 2001 hat sich die sicherheitspolitische Situation in Europa noch einmal verändert , die Grenzen zwischen Militärs und Polizei, zwischen Innerer und Äußerer Sicherheit verschwimmen, die Bedeutung der Geheimdienste hat zugenommen. Diese Entwicklung wird besonders anschaulich in dem Begriff ‚Krieg gegen den Terrorismus': Die Verantwortlichen der Inneren und Äußeren Sicherheit stellen eine diffuse Bedrohungssituation wird fest, die Szenarien wechseln nach freiem Belieben. Die Eingriffsvorausetzungen für Polizei und Militärs sind jedenfalls demokratisch und gerichtlich kaum noch kontrollierbar. Die Grösse der behaupteten Gefahr rechtfertigt dann (fast) jeden Eingriff von Militärs und Polizei in Grund- und Verfahrensrechte der Betroffenen.
Damit gerät der Strafprozess als Veranstaltung mit zumindest theoretisch gleichen Waffen für alle Verfahrensbeteiligten in Gefahr. Die ersten Betroffenen der europäischen Innen- und Justizpolitik sind seit 2001 die Globalisierungskritiker, die bei der Ausübung der politischen Teilhaberechte der Versammlungs- und Meinungsfreiheit die Beschädigung fast aller ihrer Rechte befürchten müssen. Noch dramatischer ist die Situation der Flüchtlinge und Nicht-EU-Ausländer, die einem harten Kontrollregime unterworfen sind bis hin zur Rechtloserklärung in den neuen Ausreiselagern.
Diese Entwicklung soll im ersten, eher theoretischen Teil der Konferenz durch Vorträge illustriert werden. Danach soll in Arbeitsgruppen vor allem aus anwaltlicher Perspektive Handlungsperspektiven und rechtspolitische Initiativen diskutiert werden.
TAGESORDNUNG
8.30 Uhr
Anmeldung
9.00 Uhr
Begrüßung durch den Präsidenten der Berliner Anwaltskammer, Rechtsanwalt und Notar Kay-Thomas Pohl
Begrüßung durch EDA-Präsidenten und RAV- Vorsitzenden
9.30 Uhr
Vortrag Prof. Dr. Hans-Jörg Albrecht, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht
"Der erweiterte Sicherheitsbegriff und seine Folgen für Innen- und Rechtspolitik" anschließend Diskussion
10.15 bis 10.30 Uhr
Kaffeepause
10.30 Uhr
"Die Dominanz der Exekutive bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Europa"
Alain Krivine, Paris, Mitglied des Europaparlaments (angefragt)
11.15 Uhr
"Demokratische Defizite bei der Schaffung sekundären Rechts"
Rechtsanwalt Bernd Häusler, Berlin, Vizepräsident und Menschenrechtsbeauftragter der Berliner Rechtsanwaltskammer
11.40 Uhr
"Fairer Strafprozess in Europa"
Rechtsanwalt Stephen Jakobi, London, Fair Trials Abroad
Anschließend Diskussion
13.00 bis 14.30 Uhr
Mittagspause
14.30 bis 17.00 Uhr
Arbeitsgruppen
Arbeitsgruppe 1:
Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Europa, insbesondere der europäische Haftbefehl. Anwaltliche Handlungsperspektiven.
Leitung RA Wolfgang Kaleck (RAV), Berlin
Einführungsreferat RA Wolfgang Bendler (EDA und Strafverteidigervereinigungen), München, Co-Referat Heiner Busch(CILIP), Basel/Schweiz
Arbeitsgruppe 2:
Repression gegen Globalisierungsgegner
Leitung Rechtsanwältin (EDA und RAV), Berlin
Einführungsreferat Anne Maeschalk (EDA und Kommission zur Beobachtung der Grundrechte im Prozeß der Globalisierung), Brüssel, Co-Referat Gilberto Pagani(EDA und Kommission zur Beobachtung der Grundrechte im Prozeß der Globalisierung), Mailand
Arbeitsgruppe 3: Europäisches Ausländer- und Asylrecht
Leitung Rechtsanwältin Andrea Würdinger(RAV), Berlin
Referat: "Zur Situation in Südspanien"
Rechtsanwalt Jose Luis Rodriguez Candela, Malaga
"Zur europäischen Ausländer- und Asylpolitik"
Karl Kopp (Europareferent Pro Asyl), Frankfurt (angefragt)
17.00 Uhr bis 18.00 Uhr
Abschlussdiskussion
anschließend Sektempfang
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Die Macht der Straße - Neue Wege europäischer Anti-Repressionsarbeit
Silke Studzinsky
In der Anti-Repressionsarbeit konnten auf nationaler Ebene seit vielen Jahren in den verschiedenen Staaten wertvolle Erfahrungen gesammelt und ein hohes Niveau erreicht werden. Inzwischen sind die Grenzen der nationalen Arbeit deutlich und eine neue Struktur ist notwendig.
Die Ausgangslage:
Der Druck von oben steigt. Denn mit dem rasanten Voranschreiten der Globalisierung organisiert sich seit einigen Jahren auch der Widerstand dagegen international - und damit natürlich auch die Repression grenzübergreifend.
Permanent werden neue repressive Eingriffe entwickelt und fortgeschrieben, teilweise unter dem Deckmantel des Kampfes gegen den Terrorismus oder auch ausdrücklich gegen soziale Bewegungen und GipfelgegnerInnen gerichtet, um den Widerstand zu behindern oder sogar ganz auszuschalten. Zu dem Arsenal gehören Ausreiseverbote, Vorverlagerungen von Grenzkontrollen, die Außerkraftsetzung des Art. 2 Abs. 2 des Schengener Durchführungsabkommens, also die Wiedereinführung von Grenzkontrollen in dem "Europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts." Aber auch weitgehend unkontrollierte zentrale Datensammlungen im Schengener Informationssystem (SIS), die Planung von SIS II, in dem sich der Datenaustausch bis zu den Geheimdiensten erstreckt und eine eigene Datei von troublemakers aufgenommen werden soll. SIS II (1) ist nicht nur im Hinblick auf die Datenmenge eine quantitative Erweiterung, sondern bedeutet auch eine qualitative Veränderung. So ist z.B. geplant, die personenbezogenen Datensätze um Fotos, Fingerabdrücke, DNA und weitere biometrische Daten zu ergänzen. In Verbindung mit Gesichts- und Iriserkennungssystemen ließe sich damit die Identifizierung der überprüften Personen perfektionieren. Dazu soll der Kreis der Zugriffsberechtigten erheblich erweitert werden, nämlich u.a. auf Nachrichten- und Geheimdienste, Sozial-, Ausländer- und Finanzbehörden. Aber bereits das jetzige SIS wird in Richtung auf ungezügelten und unkontrollierten Datenaustausch erweitert. In einem internen Papier der Schengen-Arbeitsgruppe heißt es: "Über die Verwendung der SIS Datenbestände für anfänglich nicht vorgesehene Absichten, insbesondere für polizeiliche Informationszwecke im weitesten Sinn, herrscht ein breiter Konsens, der mit den Schlussfolgerungen des Rates aus den Ereignissen des 11.9. übereinstimmt." (2)
Der "breite Konsens", von dem die europäischen Polizeibeamten hier sprechen, ist selbstverständlich nicht das Ergebnis einer öffentlichen Diskussion und eines demokratischen Prozesses, sondern das Produkt geheimer Verhandlungen.
Auch der europäische Haftbefehl, der die bisherige Auslieferung durch ein vereinfachtes Verfahren ersetzt und davon ausgeht, dass "in gegenseitigem Vertrauen Entscheidungen wechselseitig anerkannt werden", greift massiv in die Rechte der Beschuldigten ein. Eine "europäische Verteidigung" ist nicht vorgesehen, insoweit funktioniert alles auf nationaler Grundlage, während sich die Justiz europäisch organisiert und kooperiert. Die künftige angestrebte europäische Staatsanwaltschaft EUROJUST ist seit Dezember 2002 in Den Haag ansässig und hat nach dem Umzug aus dem Provisorium in Brüssel nun mit voller Kraft ihre Arbeit aufgenommen. Ihre Zuständigkeit wird über den Schutz der EU-Finanzen hinaus erweitert werden, so dass etwa Terrorismus, organisierte Kriminalität und "grenzüberschreitende Delikte" hinzukommen. Der deutscher Vertreter bei EUROJUST, von Langsdorff, forderte auf dem Strafverteidigertag in Dresden im März 2003 die anwesenden Verteidigerinnen und Verteidiger auf, sich doch ein eben solches Netz wie EUROJUST, EUROPOL und das Europäische Justizielle Netz aufzubauen - was angesichts des bestens ausgestatteten europäischen Apparates nichts als zynisch ist.
Aber auch die Effektivierung von EUROPOL sowie die Umsetzung des europäischen Rahmenbeschlusses vom 13. Juni 2002 in nationales Recht schreiten voran. In der Bundesrepublik liegt der entsprechende Entwurf zur Verschärfung des §129a StGB - terroristische Vereinigung - bereits vor. (3) Er enthält eine erhebliche Erhöhung des Strafrahmens, "definiert" den Begriff "Terrorismus" analog zum EU-Rahmenbeschluss und ermöglicht die Kriminalisierung sozialer Bewegungen.
Über die innerhalb der EU entwickelten Maßnahmen hinaus, übrigens ohne parlamentarische Kontrolle, gibt es zahlreiche bilaterale Abkommen mit Nicht-EU-Mitgliedern, die teilweise sogar weit über die Kompetenzen innerhalb der EU hinausgehen. Zum Beispiel den Zusammenarbeitsvertrag zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik (4), in dem u.a. die Zwecke für grenzüberschreitende Einsätze erweitert worden sind und auch das Verfahren der Kooperation erheblich vereinfacht wird. Sowohl Verdächtige als auch Kontaktpersonen können observiert werden, aber auch zur Sicherstellung der Strafvollstreckung sind Observationen möglich.
Darüber hinaus existiert ein Heer von Verbindungsbeamten weltweit. Erst am 21. Januar 2003 (5) sind deren Befugnisse und Arbeitsweisen vom Rat der EU geregelt worden, wobei zugleich auch der unmittelbare Datenaustausch mit EUROPOL erleichtert wird. Die Verbindungsbeamten arbeiten weitgehend unbürokratisch und damit vor allem unkontrolliert und stellen so eine wertvolle Hilfe im Gesamtsystem dar. Aber auch mit paramilitärischen Sondereinheiten (6), vorgeschlagen im Jahre 2001 nach den Gipfeln in Göteborg und Genua von Bundesinnenminister Otto Schily, soll potenzieller Widerstand auf der Straße bekämpft werden. In Belgien ist erst kürzlich der Einsatz des Militärs in möglichen sozialen Auseinandersetzungen beschlossen worden. Gleichzeitig ist eine Verschärfung des materiellen Strafrechts in den einzelnen EU-Staaten zu beobachten, gerade unter dem Aspekt der Kriminalisierung sozialer Bewegungen. So wird in Italien ein "Black Bloc" anhand von Äußerungen im Internet konstruiert und schwarze Kleidung zum Verdachtsmoment. Aber auch die "Geheimbündelei" (Conspiracy), ein z.B. in Italien existierender Straftatbestand aus der Mussolini-Zeit, dient dazu, Personen aus sozialen Bewegungen zu kriminalisieren, wenn ihnen ein konkreter Tatvorwurf nicht gemacht werden kann. Dies haben zahlreiche Fälle in Italien zuletzt erst im November 2002 nach dem Europäischen Sozialforum gezeigt.
Teilweise werden die Strafprozesse, die sich gegen ausländische AktivistInnen richten, jedoch auch an die Herkunftsstaaten abgegeben. So werden weiterhin Verfahren gegen Deutsche in der Nachfolge des Gipfels in Göteborg in der Bundesrepublik verhandelt und die Beschuldigten in Deutschland angeklagt. Die Verteidigung ist in solchen Verfahren erheblich behindert: Ohne konkrete Kenntnisse der polizeilichen Strukturen, Arbeitsweisen, örtlichen Verhältnisse und der konkreten Belastungszeugen ist ein solches Verfahren hier kaum zu führen.
Wie Gegenmacht entsteht
So stellt sich die Frage, wie eine Gegenmacht im Bereich der Anti- Repressionsarbeit aufgebaut und organisiert werden kann. Die verschiedenen Gipfelereignisse der letzten Jahre zeigen teilweise unterschiedliche Organisationsformen und vor allem Zielrichtungen der Legal Teams. Einige Beispiele:
September 2000 in Prag
Anlässlich der Tagung des Weltwährungsfonds und der Weltbank hatte sich unter "Anleitung" der amerikanischen Organisation National Lawyers Guild ein Legal Team gebildet, bestehend vor allem aus JurastudentInnen und interessierten Einzelpersonen. Einsatzfeld war der erste Rechtsschutz für die tschechischen und ausländischen DemonstrantInnen bei Festnahmen vor und während der Demonstration und an den Grenzen bei der Einreise. Es wurden besonders gekennzeichnete BeobachterInnengruppen gebildet, die während der Demonstration auf der Straße waren. Ihnen ging es darum, eine "unparteiische" Beobachtung und Dokumentation der Ereignisse - also Übergriffe der Polizei sowie Tränengaseinsätze und Einkesselungen - zu gewährleisten. Gleichzeitig ging es aber auch darum, vor Ort zwischen DemonstrantInnen und Sicherheitskräften zu vermitteln und Eskalationen zu vermeiden.
Dezember 2000 in Nizza
Die seit 1995 aus AktivistInnen bestehende Gruppe Collectif d'Aide aux Manifestant(e)s Interpellé(e)s (CAMI) bietet im Internet einen juristischen Leitfaden für die festgenommenen DemonstrantInnen und klärt über die verschiedenen Polizeieinheiten und deren Taktiken und Techniken auf. (7) Die Gruppe ist eingebunden in die sozialen Bewegungen und Teil von ihnen. Die Struktur ist informell und arbeitet mit AnwältInnen zusammen, die nicht der Gruppe angehören.
Dezember 2001 in Laeken
Nach den Ereignissen von Genua im Juli 2001 bildeten eine Gruppe von Anwältinnen und eine Gruppe von Jurastudentinnen bzw. anderen, die entsprechend juristisch fortgebildet wurden, das Legal Team. Die Aufgaben bestanden darin, an der Landesgrenze gegen die Behinderungen der DemonstrantInnen bei ihrer Einreise bzw. bei Zurückweisungen juristisch dagegen vorzugehen; dazu wurden Eilanträge zur Intervention bei den Verwaltungsgerichten vorbereitet. Während der verschiedenen Demonstrationen wurde durchgehend die unentgeltliche juristische Unterstützung der Festgenommenen gewährleistet. Gleichzeitig waren Beobachtergruppen auf der Straße präsent, die u.a. auch eine Vermittlerrolle zwischen den OrganisatorInnen und den Sicherheitskräften übernahmen.
März 2002 in Barcelona
Das Legal Team war hier von einer Gruppe von AnwältInnen organisiert, die durchgehend in den Räumlichkeiten der Anwaltskammer präsent waren und die dort vorhandene Infrastruktur nutzten. Die Gruppe war aus katalanischen, belgischen, holländischen und deutschen AnwältInnen zusammengesetzt, die eng mit einer Gruppe von AktivistInnen zusammenarbeitete. Auch eine Präsenz an den Grenzübergängen war gewährleistet.
Juli 2002 in Straßburg
Das Legal Team bei diesem no-border- camp bestand ausschließlich aus AktivistInnen, die juristisch vorbereitet waren und alle Aufgaben übernahmen. Erst nach Inhaftierungen, wenn den AktivistInnen der Zutritt verweigert war, wurden vorher ausgewählte AnwältInnen eingeschaltet, die bei den richterlichen Vorführungen die Verteidigung übernahmen und die Festgenommenen im Gewahrsam aufsuchten. Ein Leitfaden in verschiedenen Sprachen wurde im Internet zur Verfügung gestellt, in dem bezogen auf das Verhalten bei Aktionen und Demonstrationen, aber auch im Hinblick auf die spezifische Situation der ausländischen und der "illegalisierten" TeilnehmerInnen des Camps Informationen zur Verfügung gestellt wurden.
Fragestellungen für ein internationales Netzwerk von Legal Teams
* Die Schaffung eines europäischen Legal-Team-Netzwerks ist ein wesentlicher Schritt, um der Europäisierung der Repression nicht mehr nur auf nationaler Ebene entgegen zu treten. Allerdings zeigen die obigen Beispiele bereits ein sehr unterschiedliches Selbstverständnis. Die bisherigen Aufgabenbereiche lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:
* Recherche und Dokumentation der aktuellen Entwicklungen von Richtlinien, Rahmenbeschlüssen etc. auf europäischer Ebene,
* Intensivierung des Austauschs der AnwältInnen und AktivistInnen in Europa über die jeweiligen nationalen Gesetze und Entwicklungen eines effektiven Rechtsschutzes gegen Repressionsmaßnahmen, wie z.B. Anträge beim Europäischen Gerichtshof gegen die Be- und Verhinderung der Teilnahme an Demonstrationen,
* Koordinierung der Demonstrationsbeobachtung,
* Unterstützung/Aufbau der Legal Teams vor Ort und Entwicklung der Kooperation der Legal Teams untereinander,
* Erstellung einer zentralen Internetseite mit allen notwendigen mehrsprachigen Informationen über die jeweilige Situation in dem jeweiligen Staat, in dem der Gegengipfel statt findet.
Für die zukünftige Arbeit und den Aufbau effektiver Legal Teams ist jedoch eine grundsätzliche Debatte über die verschiedenen Ansätze zu führen, und ich möchte an dieser Stelle einige der Fragestellungen skizzieren:
* Ist die "unabhängige" Beobachtung von Demonstrationen eine Aufgabe der Legal Teams, insbesondere der AnwältInnen, und soll eine Vermittlerrolle zwischen OrganisatorInnen und Sicherheitskräften übernommen werden, oder dient eine solche scheinbar "unparteiische" Mediatorenrolle der Rechtfertigung von Polizeieinsätzen, wenn sie sich z.B. gegen "Gewalttäter" richtet?
* Ist die Anwaltschaft aus standesrechtlichen Gründen an einem Einsatz auf der Straße gehindert, und ist qua Selbstdefinition der Platz der Anwaltschaft nicht auf der Straße, sondern im Büro?
* Bezieht das Legal Team eine inhaltliche Position zu den verschiedenen Veranstaltern bzw. verschiedenen Aktionsformen oder ist das Legal Team für alle linken Aktionen und Demonstrationen zuständig, unabhängig von den Vorwürfen und den politischen Standorten der AktivistInnen?
* Welche Rolle sollen die AnwältInnen in den Legal Teams übernehmen, und wie ist das Verhältnis zu den AktivistInnen?
* Sollen die Legal Teams sich mit den permanenten neuen Entwürfen und Entwicklungen von Richtlinien, Ramenbeschlüssen und Verschärfungen des Repressionsapparates beschäftigen, oder ist es verlorene Zeit, insbesondere wenn bereits existierende Gruppen wie z.B. Statewatch daran arbeiten?
* Arbeiten die AnwältInnen nicht nur im Moment des ersten Zugriffs, sondern auch bei der Übernahme der Verteidigung unbezahlt, oder gehört zur Anti-Repressionsarbeit der sozialen Bewegungen auch, dass die Kosten für die anwaltliche Arbeit gemeinsam getragen werden?
* Sollen die Möglichkeiten, die das Recht bietet, im Interesse der sozialen Widerstandsbewegungen genutzt werden? Oder handelt es sich letztlich um das Recht und die Repressionsinstrumente der Herrschenden, und begibt man sich systemimmanent auf eine Ebene, die gleichzeitig immer dazu dient, die sozialen Widerstandsbewegungen in ihren Handlungsspielräumen zu beschränken? Oder bewegt man sich so in einem ständigen Kompromiss?
Vorläufiges Ergebnis
Die Organisierung von effektiv arbeitenden Legal Teams auf europäischer Ebene hat gerade erst begonnen und wirft in der praktischen Umsetzung, der Aufgabenbestimmung und des Selbstverständnisses noch viele Fragen auf. Das Kolloquium in Berlin soll dem Austausch anhand der verschiedenen Erfahrungen der bisherigen Legal Teams dienen und der Weiterentwicklung einer wirksamen Anti-Repressionsarbeit in Europa.
1) Vgl. Europäischer Rat 2002: "New Functions of the SIS II" (Document 5968/02 Limite, 5. Februar), Brussels.
2) Vgl. Council of the European Union; 15525/02 sowie Jelle van Buuren "Überwachen und Schengen". In: Le Monde Diplomatique (Nr. 7004), 14.3.2003
(unter:  http://www.no-racism.net/migration/sis_ueberwachung270303.htm).
3) Vgl. Bundestagsdrucksache 15/813.
4) Vgl. Bundestagsdrucksache 14/5735.
5) Vgl. Council of the European Union; 15525/02.
6) Vgl. http://www.statewatch.org/news/2001/oct/01paramilitary.htm.
7) Vgl. http://www.vertsmp.free.fr/presse/guide_du_manifestant.htm.
Literaturauswahl
- Beschluss des Rates vom 28. Februar 2002 über die Errichtung von EUROJUST (ABlEG L 63/1, 2002/187/JI, 6. März 2002).
- Bürgerrechte & Polizei/CILIP (unter: http://www.cilip.de), insbesondere die Hefte 2/2001, 2/2002, 3/2002, die online verfügbar sind.
- Der Strafverteidiger (Sonderbeilage 2003, Heft 2).
- Neue Zeitschrift für Strafrecht (NStZ), hier insbesondere die Aufsätze: "Der europäische Staatsanwalt" (2002), 393ff; "EUROPOL" (2001), 623ff; "Europäische Kooperation im Bereich der Strafrechtspflege" (2001), 617ff; "Nationale Strafverfolgung und Europäische Beweisführung" (2003), 113ff sowie das Schwerpunktheft (2002, Nr. 12) "Internationales Strafrecht".
- Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 über den europäischen Haftbefehl (ABlEG L 190/1, 2002/584/JI vom 18. Juli 2002).
- Statewatch (unter: http://www.statewatch.org); Statewatch verfügt zudem über ein teilweise kostenpflichtiges Datenbankportal (SEMDOC) mit hilfreichen
Informationen (unter: http://www.statewatch.org/semdocfree/fulllist.html).
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Europas Polizei - Gefahr für Grundrechte und Demokratie
Heiner Busch/Wolfgang Kaleck
In weniger als 20 Jahren ist es der europäischen Exekutive oder besser gesagt den heute im Rat der Innenund Justizminister vereinigten Exekutiven der Mitgliedstaaten gelungen, in der EU einen Komplex von polizeilichen Institutionen aufzubauen. Dieser besteht aus einer ständig wachsenden Zahl von polizei-politischen Arbeitsgruppen und operativen Gremien. Dazu kommt eine Zentralstelle, nämlich EUROPOL mit seinen Arbeitsdateien und seinem Registersystem, das Schengener Informationssystem (SIS) mit seiner Zentrale in Strasbourg und das Fingerabdrucksystem EURODAC. Ein gemeinsames Grenzpolizeikorps ist im Aufbau. Über ein Visumsdatensystem wird gerade verhandelt. Vorschläge für eine gemeinsame Polizeieinheit bei Demonstrationen gab es auch schon. EUROPOL hat zwar noch keine direkten Eingriffskompetenzen.
Allerdings wird über die Verleihung "operativer" Befugnisse ebenso emsig diskutiert wie über einen weiteren Ausbau des SIS.
Entwicklung einer gefährlichen Struktur: Polizeiliche Zusammenarbeit in der EU Anfang der 1990er Jahre war es für einige Mitgliedstaaten kaum vorstellbar, eine nationale Polizeizentrale zu haben. Heute erleben wir die Konstruktion eines immer vollständigeren Polizeiapparates auf europäischer Ebene.
Die Anfänge der polizeilichen Kooperation in der damaligen EG liegen in der Mitte der 1970er Jahre. Die für die Polizei verantwortlichen Minister der Mitgliedstaaten beschlossen 1975 die Einrichtung eines Gremiums mit Namen TREVI (Abkürzung für Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale).
Unter diesem Label wurden im folgenden Jahr zunächst zwei Arbeitsgruppen gebildet: TREVI 1, in der sich Vertreter der politischen Polizeien und Inlandsgeheimdienste zusammenfanden. Im Rahmen dieser Arbeitsgruppe wurde ein Netz von Verbindungsbüros aufgebaut. TREVI 2 befasste sich mit Fragen der Polizeiausbildung und Polizeitechnik. Da die EG zu diesem Zeitpunkt keine Zuständigkeit für Fragen der Innenund Rechtspolitik hatte, befand sich TREVI in einem völlig unkontrollierten Raum informeller exekutiver und polizeilicher Kooperation neben den eigentlichen Strukturen der EG. Das Europäische Parlament war für die Minister und ihre Arbeitsgruppen ein Nullgröße. Die Informationen über die diversen Treffen beschränkten sich - wenn überhaupt - auf dürre Presseerklärungen.
TREVI erhielt ab Mitte der 1980er Jahre eine erhebliche Aufwertung durch die Planungen für den EG-Binnenmarkt. Aus dem weitgehend informellen Gremium, dessen einzige (wenn auch nicht zu unterschätzende) Funktion die Zusammenarbeit der politischen Polizeien war, wurde nun ein politisches Planungsgremium für die künftige polizeiliche und innen- bzw. justizpolitische Landschaft der EU.
Trotzdem blieb das Gremium weiterhin außerhalb der EG-Strukturen und konnte auch von den nationalen Parlamenten nicht kontrolliert werden. Neue Arbeitsgruppen entstanden - u.a. TREVI III für den Bereich Drogen und organisierte Kriminalität - sowie eine Arbeitsgruppe TREVI 92, die die Vorbereitungen für den polizeilichen Binnenmarkt treffen sollte. Im Maastrichter Vertrag, der 1993 in Kraft trat, wurde die informelle TREVI-Kooperation umstandslos zur formellen Dritten Säule der EU (Recht und Inneres innerhalb der europäischen Union) erhoben. Bei dieser intergouvernementalen Zusammenarbeit hatte das Europäische Parlament weiterhin nichts zu melden, es wurde lediglich informiert. Ergebnis dieser Dritten Säule der EU war u.a. der Aufbau von EUROPOL.
Ebenfalls mit der Perspektive des Binnenmarktes, der Aufhebung der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, wurde 1985 das erste Schengener Abkommen zwischen fünf EG-Staaten geschlossen. Projektiert wurde nicht nur der schrittweise Abbau der Binnengrenzkontrollen, sondern auch die Verhandlung über im wesentlichen polizeiliche "Ausgleichsmaßnahmen".
Ergebnis dieser Verhandlungen war das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990 - mit dem SIS als Kern. Das SIS ist das erste von mehreren Staaten gemeinsam betriebene polizeiliche Datenverarbeitungssystem, in das die Polizei eines Staates Daten zum automatischen Abruf durch die Polizei eines anderen Staates einspeichern kann. Es handelt sich um ein polizeiliches Fahndungssystem für Personen und Sachen. Rund 80% der gespeicherten Personen sind Nicht-EUBürgerInnen, die aus der EU abgeschoben oder an ihren Grenzen zurückgewiesen werden sollen. Das SIS ist also zu einem großen Teil ein polizeiliches Instrument zur Durchsetzung der restriktiven Asyl- und Migrationspolitik der EU. Der Anteil der Ausschreibungen zur Festnahme und Auslieferung von mit Haftbefehl gesuchten Personen an den Personendaten liegt bei ca. 1-2%. Darüber hinaus enthält das System auch Daten zur polizeilichen Beobachtung von Personen (und Fahrzeugen), die keiner Straftat beschuldigt werden, sondern gegen die nur Gefährlichkeitsvermutungen u.a. aus Gründen der "nationalen Sicherheit" und "öffentlichen Ordnung" vorliegen. Das SIS ging 1995 ans Netz. Mit dem jetzt geplanten Ausbau ist u.a. vorgesehen eine neue Datenkategorie der violent troublemakers zu schaffen. Nach der Unterzeichnung des Schengener Durchführungsabkommens 1990 entwickelte sich der darin vorgesehene Exekutivausschuss mit seinen diversen Untergruppen zu einem veritablen Laboratorium der Polizeikooperation. Dies wurde möglich, weil er praktisch von jeder - auch nur minimalen Kontrolle - verschont war. Das Europäische Parlament hatte hier kein Sagen, weil Schengen eine ausschließlich multilaterale Kooperation darstellte, die allerdings am Ende 13 EU-Mitgliedstaaten sowie zwei Assoziierte (Norwegen und Island) umfasste. Die nationalen Parlamente waren nur bei der Ratifikation des Durchführungsübereinkommens gefragt. Die weitere Zusammenarbeit verlief unterhalb der Ebene völkerrechtlicher Verträge und damit ohne jegliches Zutun der Parlamente. In den Schengen- Arbeitsgruppen wurden Handbücher erstellt, die die polizeiliche und grenzpolizeiliche Tätigkeit standardisieren sollten. Neue Methoden wurden getestet. Man evaluierte sich gegenseitig. Bis Mai 1999 nahm der Exekutivausschuss rund 200 Beschlüsse an, die zusammen mit den Abkommen rund 480 Seiten im Amtsblatt der EG füllen. Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages wurde dieser gesamte Schengen- Acquis (Besitzstand) - ohne jeglichen Abstrich - in die EU-Strukturen überführt. Der Amsterdamer Vertrag überführte zwar einen Teil der justiz- und innenpolitischen Kooperation - Fragen der Asyl- und Migrationspolitik sowie die Außengrenzen - in die so genannte Erste Säule, also in die Strukturen der EG. Formell sind die Ergebnisse dieser Zusammenarbeit nun Richtlinien und Verordnungen. Allerdings wird zumindest bis 2004 auch in diesen Fragen das Europäische Parlament nur konsultiert. Es konnte sich so z.B. zu EURODAC äußern. Seine Beschlüsse haben aber nur den Charakter einer Empfehlung für die im Rat vereinigten Minister. In der Dritten Säule bleibt alles beim alten. Auch hier bleiben die Parlamente von einer wirklichen Entscheidungsbefugnis ausgeschlossen.
Der Amsterdamer Vertrag sieht u.a. die Ausweitung der Kompetenzen von EUROPOL vor. Es lohnt sich auf dieses zentrale Element der polizeilichen Kooperation in der EU noch einmal genauer einzugehen: Die ersten Planungen für dieses Amt, das seinen Sitz in Den Haag hat, fallen noch in die Zeit der TREVI-Kooperation.
Schon Ende der 1980er Jahre diskutierte man hier über den Aufbau einer European Drug Intelligence Unit mit einem Komplex von Verbindungsbeamten, die den Austausch von Informationen und die Koordination der Polizeien bei Drogenermittlungen verbessern sollten. Der EG-Gipfel in Luxemburg im Juni 1991 gab grünes Licht für einen Aufbau bereits unter dem Namen EUROPOL. Die Innen- und Justizminister der EG-Staaten beschlossen 1992 - der Maastrichter Vertrag war zwar unterschrieben aber noch nicht in Kraft - den Aufbau einer EUROPOLVorläufer- Institution namens EUROPOL- Drogen-Einheit, die aber keine eigenen Datensysteme haben sollte. Diese Einheit nahm im Januar 1994 ihre Arbeit auf. Finanzen wurden bereit gestellt, Verbindungsbeamte entsandt, die mit ihren nationalen Polizeibehörden in ständiger Kommunikation standen und Zugriff auf die jeweiligen nationalen Datensysteme hatten. Man begann sehr schnell mit einem umfangreichen Datenaustausch auf dem kurzen Dienstweg und auf der Basis des jeweiligen nationalen Rechts und der von den Mitgliedstaaten ratifizierten Rechtshilfeverträge. Die Drogeneinheit koordinierte bereits grenzüberschreitende Observationen und kontrollierte Lieferungen - und das mit wachsender Begeisterung. Im Juli 1995 wurde die EUROPOL-Konvention, die rechtliche Grundlage der neuen Behörde unterzeichnet. Sie wurde allerdings von zahlreichen Bürgerrechts- und Juristenorganisationen in Europa kritisiert - wegen der kaum eingegrenzten Befugnisse zur Datenspeicherung und Weitergabe, wegen der völligen strafrechtlichen Immunität, die den Beamten der neuen Behörde zugesichert wurde, wegen der bloß rhetorischen Datenschutzbestimmungen etc. Die Konvention trat im Oktober 1999 in Kraft, damit wurde auch das Startsignal für das bereits aufgebaute System der "Arbeitsdateien" förmlich in Gang gesetzt. Bereits im Amsterdamer Vertrag, der 1997 unterzeichnet wurde und im Mai 1999 in Kraft trat, hatten sich die Regierungen der Mitgliedstaaten jedoch darauf geeinigt, die EUROPOL-Kompetenzen auszubauen und auszudehnen auf den "operativen" Bereich.
EUROPOL erhält zwar keine eigenen exekutiven Befugnisse, soll aber die nationalen Polizeien zu Ermittlungen bewegen können, an gemeinsamen Ermittlungsgruppen in führender Rolle beteiligt werden, seine Kenntnisse und Daten gezielt einbringen. Es wird geplant, die Konvention zu einem bloßen Beschluss des Rates, also der Minister umzubauen, um die langwierige Ratifikation in den Parlamenten der Mitgliedstaaten zu umgehen. Gegebenenfalls könnte auch eine Verordnung erstellt werden. Man wartet hier noch die Ergebnisse des Konvents ab, der die neue EU-Verfassung produzieren soll. Wichtig ist, dass die Veränderung des Rechts schnell von statten zu gehen hat - ohne lange parlamentarische Beratungen. Die Geschichte EUROPOLS ist also in der Tat ein Lehrstück dafür, wie wenig die Regierungen der EU vom Recht und von den ordentlichen demokratischen Rechtssetzungsprozessen halten. Festzuhalten bleibt, dass innerhalb der Dritten Säule die europäische Exekutive und insbesondere die europäischen Polizeibehörden die Initiative ergriffen haben. Sie begannen lange vor den Maastrichter und Amsterdamer Vertrag mit der teilweise rechtlich nicht normierten Kooperation und bauten diese dann über die verschiedenen Arbeitsgruppen und informelle Zusammenarbeit bis zum heutigen Stand aus. Die so entstandene Dominanz der Exekutive geht zu Lasten der Grundrechte. In Ermangelung einer europäischen Verfassung, die den Namen verdient, mit einem gerichtlich durchsetzbaren Grundrechtekatalog und in Ermangelung eines europäischen Strafverfahrens nutzt die Polizei das Vakuum, um Fakten zu schaffen. Es entstehen riesige kaum kontrollierbare Datensammlungen. Durch Analysedateien und die Produktion eigener, polizeilicher Analysen wird die Kriminalitätspolitik der europäischen Union stark beeinflusst und es werden Feindbilder (dazu weiter unten) produziert. Durch die Gewinnung von Beweisen auf nicht immer nachvollziehbare Weise (zum Beispiel überwachte Drogenlieferungen) hebelt die Polizei das Strafverfahren als Veranstaltung mit gleichen Mitteln und Rechten ausgestatteten Beteiligten aus. Ein europäisches faires Verfahren (fair trial) droht somit im Ansatz zu ersticken. Weder das europäische noch die nationalen Parlamente haben ausreichende Entscheidungskompetenzen. Die nationalen Justizbehörden haben zwar mit Schaffung der Verbindungsstelle EUROJUST versucht nachzuziehen. Den Ton gibt aber die Polizei an.
Polizeiliche Praxis in der EU
Die Europäisierung der Polizei beschränkt sich nicht nur auf den Aufbau polizeilicher Zentralstellen oder EU-weiter Datensysteme, sie betrifft auch die Methoden, selbst wenn es sich dabei "nur" um die Kooperation nationaler Polizeien handelt. Daraus ergibt sich ein für die Grundrechte in der EU gefährliches Spannungsverhältnis von nationalen und europäischen Ebenen der polizeilichen Tätigkeit, das wir im folgenden an einer Reihe von Beispielen zeigen wollen:
Von der Grenzpolizei zum EU-Grenzschutzkorps
Im Schengener Durchführungsübereinkommen wurde erstmals festgelegt, dass die Mitgliedstaaten die Überwachung der Außengrenzen nach gemeinsamen Standards zu vollziehen haben. Diese Standards sind im Abkommen selbst nur sehr allgemein gehalten. Sie wurden vielmehr durch die Exekutive, genauer gesagt: durch die entsprechende Arbeitsgruppe - früher des Schengener Exekutivausschusses und heute des Rates - näher definiert. Die Ausführung obliegt den jeweiligen nationalen Grenzbehörden. Europäisch ist daran u.a. der Datenbestand des SIS, das bei der Kontrolle zum Einsatz kommt. Die nationale Grenzpolizei des einen Mitgliedstaates führt damit Beschlüsse zur Abweisung an den Grenzen aus, die ein anderer Mitgliedstaat getroffen hat.
Gemeinsam wird evaluiert, ob ein Staat die notwendigen Voraussetzungen für die Umsetzung der Kontrollstandards erfüllt. Solche gemeinsamen Evaluationen gab es zunächst 1994 vor der Inkraftsetzung des Abkommens und dann wieder 1997. 1998 wurde dann eine ständige Arbeitsgruppe Evaluation gebildet, die diese Prüfung übernimmt. Faktisch bedeutet das, dass die Mechanismen der Kontrolle und Überwachung der Grenzen ständig hochgeschraubt werden. So hat die Evaluation 1997 zwar ergeben, dass eine vollständige Abdichtung der Grenzen nicht möglich sei. Daraus wurde aber nicht der Schluss gezogen, eine liberalere Einwanderungspolitik zu empfehlen und vor allem den Sans-papiers - jenen also, die es über die Mauern der Festung geschafft haben, in deren Innern aber rechtlos sind - Rechte zu geben. Im Gegenteil die zuständige Arbeitsgruppe forderte mehr Personal und mehr Technik einzusetzen, damit man sich den unhaltbaren Standards möglichst annähert.
Im März 2001 verkündete der deutsche Innenminister Otto Schily seine Forderung nach einem EU Grenzschutzkorps. Dieser Plan wächst und gedeiht, was u.a. an dem Grenzschutzplan sichtbar ist, den der Rat nach dem Gipfeltreffen in Sevilla erstellt hat. Vorerst werden alle Maßnahmen in diese Richtung unterhalb der Ebene gehalten, die die Schaffung eines europäischen Rechtsaktes erfordern würde. So sollen gemeinsame grenzpolizeiliche Ermittlungsgruppen entstehen, grenzpolizeiliche Verbindungsbeamte in Drittstaaten entsandt, gemeinsame groß angelegte gezielte Kontrollaktionen auf bestimmten Einwanderungsrouten durchgeführt, eine grenzpolizeiliche schnelle Eingreiftruppe aufgebaut werden etc. Das Grenzschutzkorps wird also in einzelnen multilateralen Bestandteilen aufgebaut und anschließend zu einem ganzen zusammengefasst. Eine parlamentarische Diskussion und damit eine öffentliche Debatte dazu wird systematisch vermieden. Am Ende wird das ganze rechtlich in Form eines europäischen Rechtsaktes gegossen.
Grenzenloser Datenaustausch
Zweites Beispiel: Das Handeln der Polizei in Fragen der "öffentlichen Ordnung" scheint sich kaum zu europäisieren. Demonstrationen oder andere Massenereignisse wie etwa Fußballspiele finden an einem festgelegten Ort statt. Eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit scheint hier nur dann eine Rolle zu spielen, wenn der Ort in Grenznähe liegt. Spätestens die Erfahrungen mit den Demonstrationen in Göteborg und Genua haben uns eines besseren belehrt. Die europäische Kooperation auf diesem Gebiet begann aber bereits in den späten 1980er Jahren. Schon zur Fußball-Europameisterschaft 1988 in Deutschland entsandten Polizeibehörden aus den TREVI-Mitgliedstaaten ihre Verbindungsbeamten und Szenekenner, die die Polizei vor Ort mit Rat und Tat und Daten über eventuelle Hooligans unterstützen sollte. 1996 wurden die Formen der Zusammenarbeit im Schengener Rahmen durch ein "Handbuch" für Fragen der "öffentlichen Ordnung" zusammengefasst, 1997 folgte auf EU-Ebene eine "gemeinsame Maßnahme", die den Inhalt des Schengener Handbuchs fast wörtlich wiedergab. Danach sollten in jedem Mitgliedstaat nationale Kontaktstellen eingerichtet werden. Deren Aufgabe ist es, im nationalen Rahmen Informationen und Einschätzungen über die Gruppen zusammenzutragen, die zu einem bestimmten Ereignis reisen. Es soll über Zahl der Personen, Reisewege und Zwischenstopps, Fahrzeuge, vermutete Gefährlichkeit der Personen etc. informiert werden.
Die Daten sind an die Kontaktstelle jenes Staates weiterzugeben, in dem das Ereignis stattfindet. Die Präsenz von Verbindungsbeamten der Polizeien oder "Sicherheitsdienste" vor Ort ergänzt das ganze. Nach den Protesten in Göteborg hat der Rat diese Maßnahme noch einmal bestätigt. Derzeit sitzt eine Arbeitsgruppe daran, für den speziellen Fall der Gipfeltreffen eine detailliertere Konzeption auszuarbeiten. Der Austausch von Daten findet bisher zum großen Teil über Listen statt. National haben die Polizeien ihre Daten zusammengestellt, um "gefährlichen" Personen die Ausreise zu verbieten.
Demnächst werden wir Listen und eventuell zusätzlich Einträge im SIS über violent troublemakers, im nicht-polizeilichen Jargon Globalisierungskritiker, haben. Faktisch sind die solchen Listen zu Grunde liegenden Gefährlichkeitsvermutungen der Polizei kaum gerichtlich zu widerlegen. Sie reichen aber, um den betroffenen Personen das Recht auf Versammlungsfreiheit und natürlich auch die Bewegungsfreiheit in der EU zu entziehen. Die Arbeitsgruppe plant, in Zukunft auch EUROPOL eine Funktion in diesem Spiel zu geben. Dies war bisher nicht möglich, da EUROPOL nur eine Zuständigkeit hat, wenn eine kriminelle oder terroristische Organisationsstruktur vermutet wurde. Jetzt soll das Europäische Polizeiamt insbesondere bei der Nachbereitung und Auswertung der Ereignisse mithelfen. Dies dürfte wohl auch implizieren, dass entsprechende Datensammlungen angelegt werden.
Grenzüberschreitende verdeckte Ermittlungen
Was Europäisierung bedeutet, lässt sich drittens an der Praxis der "kontrollierten Lieferung" vor allem von illegalen Drogen zeigen. Diese Methode der verdeckten Ermittlung ist sehr jung. Sie wurde von den westeuropäischen Polizeien und Zollbehörden erst ab Mitte der 1980er Jahre angewandt und zeigt deutlich die Veränderung der Kriterien polizeilicher Arbeit. Bis zu diesem Zeitpunkt bestand der Erfolg polizeilichen Handelns vor allem in der Realisierung einer möglichst großen Sicherstellung. Die jeweilige Behörde konnte sich x Kilo Kokain auf die Fahnen oder in die Presseerklärung schreiben. Sowohl der Erfolg als auch die vorangehende Ermittlungsarbeit inkl. des eingesetzten Scheinaufkäufers oder Informanten waren national begrenzt. Die kontrollierte Lieferung dagegen ist nur möglich bei grenzüberschreitender Kooperation. Sie besteht darin, dass ein Drogentransport eben nicht sofort beschlagnahmt und die betreffenden Personen festgenommen werden. Vielmehr lässt die Polizei den Transport unter Observation auch über Grenzen hinweg weiterlaufen bis zum Bestimmungsort und wartet auch dann zu, bis sich Käufer finden oder weitere Personen der vermuteten Organisation auftauchen. Das Ziel ist also nicht ein nationales, man teilt den Erfolg.
Auf der Strecke bleibt dagegen der rechtsstaatliche und faire Strafprozess. In der Ermittlungsakte taucht dann bestenfalls ein Hinweis darauf auf, dass eine ausländische Polizeibehörde oder eben EUROPOL einen Tipp gegeben hatte, dass am bestimmten Tag an einem bestimmten Ort eine Person mit einer bestimmten Menge illegaler Drogen auftaucht. Für niemanden ist im Nachhinein nachvollziehbar, ob die Beschlagnahme, die am Ende eines längeren Lebensachverhaltes stand, Produkt einer über mehreren Grenzen hinweg erfolgten kontrollierten Lieferung war. Den Ermittlungsakten wird man ebenfalls nicht ansehen, wie die Polizei in dem Land, von dem die Lieferung ihren Ausgang nahm, zu ihrem Verdacht kam, ob ein verdeckter Ermittler in die Tätergruppe eingeschleust wurde oder ob gar eine Schein- Nachfrage - klarer gesagt: eine Tatprovokation - am Anfang des Transportes stand. Letzteres hätte nach der Rechtsprechung des Europäischen Menschengerichtshofes in Straßburg nämlich zu Folge, dass der staatliche Strafverfolgungsanspruch erlischt. Durch mangelhaft dokumentierte und intransparente Zusammenarbeit der Polizei über Grenzen hinweg werden gegen eine Vielzahl von Personen Beweise für Strafverfahren gewonnen und produziert, ohne dass dies später von den Beschuldigten und Angeklagten oder ihren Verteidigern oder den Gerichten als solches erkannt und mindestens bei der Strafzumessung berücksichtigt werden kann. Die Rolle von EUROPOL war von Anfang an darauf ausgelegt, in derartigen grenzüberschreitenden verdeckten Operationen eine koordinierende Rolle zu spielen. Dies ist der Sinn der Stationierung von Verbindungsbeamten unter einem Dach. Sie sollen schnell einen Draht zwischen den zu beteiligenden Stellen der Mitgliedstaaten herstellen und erhalten dadurch nicht nur eine koordinierende sondern dirigierende Rolle - bis hin u.U. zur Auswahl des Zielortes einer Drogenlieferung, zu dem, was man Forum-Shopping nennen kann. Die Polizei sucht den Ort als Festnahme und damit voraussichtlichen Gerichtsort aus, in dem die strafprozessualen Standards für sie möglichst günstig sind. Die Justiz wird damit zu einem Anhängsel der Polizei.
Dasselbe gilt für die "bloße" Erhebung und Weitergabe von Daten. Besonders fatal ist dabei, dass die EUROPOL-Konvention das Datensammeln in sehr vielfältiger Weise (auch von Betroffenen, Zeugen etc.) erlaubt, ohne dass ein wirksames Kontroll- und Datenschutzinstrumentarium geschaffen wurde. Die Daten, die im Zuge einer "operativen Analyse" von EUROPOL gesammelt werden, sind EUROPOL-Daten, d.h. nur für die an einer Analysegruppe beteiligten EUROPOL- und nationalen Beamten zugänglich. Sie beeinflussen Strafverfahren, können aber selbst nicht gerichtlich kontrolliert werden. In der EUROPOL-Konvention hat man sich dazu eines Taschenspielertricks bedient: Das Erheben und die Weitergabe von Daten gilt dort nicht als Grundrechteingriff. EUROPOL ist also als Datenzentrale längst "operativ" tätig, auch wenn es noch nicht unmittelbar in sichtbare Ermittlungshandlungen - in Festnahmen, Durchsuchungen, Vernehmungen etc. - eingreift.
Das Amt ist mit seiner intransparenten Tätigkeit gefährlich für die gesellschaftliche Entwicklung in den EU-Staaten. Dies gilt nicht nur dort, wo EUROPOL mit personenbezogenen Daten arbeitet, sondern auch wo es nur Berichte und "Strategische Analysen" zur Kriminalitätslage erstellt. Denn warum mit welchen Mitteln eine Gesellschaft oder ein Verbund von Gesellschaften gegen welche Form von unterschiedlich zu definierender Kriminalität vorgeht, ist eine grundlegende demokratisch zu entscheidende Frage. Im Zeitalter von polizeilichen Zentralbehörden in Europa und in den Nationalstaaten wird diese Diskussion immer weniger öffentlich und demokratisch geführt. Vielmehr gibt die Exekutive mittels ihrer Analysen und Lagebilder Vorgaben, die in der späteren Diskussion nur schwer zu entkräften sind.
Exkurs: Neue Qualität in der Zusammenarbeit mit den USA
Als wenn dies alles noch nicht genug Bedrohung für demokratische und rechtstaatliche Standards in Europa wäre, droht durch die verstärkte Zusammenarbeit und Rechtshilfe zwischen Europäischer Union und den USA nach dem 11. September 2001 neues Unheil. Die Kooperation reicht - wie schon bei den Anti-Terror-Maßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene - weit in den Bereich "normaler" Kriminalität. Der Datenaustausch, in der Regel eine aus Europa hinausführende Einbahnstraße, soll intensiviert werden. Der Datenschutz geht auf dem Weg über den Atlantik vollends verloren. Denn die USA praktizieren kaum Datenschutz und eine wirksame Kontrolle ist gegen die übermächtigen Sicherheitsapparate dort nicht durchsetzbar. Die polizeiliche Zusammenarbeit mit EUROPOL soll ausgebaut werden. Schließlich soll die Rechtshilfe vereinfacht werden. Die Folgen werden nicht nur für die Betroffenen, sondern für die Rechtskultur in Europa fatal sein. In den USA werden Bürger- und Beschuldigtenrechte derzeit auf breiter Front abgebaut. Es droht daher ein Absinken auch der europäischen Standards. Last but not least: Die europäischen Staaten haben die Todesstrafe aus guten Gründen abgeschafft. Rechtshilfe mit den USA, vor allem im Terrorismusbereich, wird zukünftig immer die Gefahr mit sich bringen, Beihilfe zum staatlichen Morden zu leisten.
Feindbildproduktion
Feindbilder und Bedrohungsszenarien haben für staatliche Gewaltapparate - für Militär, Polizei und natürlich auch für die Geheimdienste - von jeher eine zentrale Bedeutung gehabt. Sie legitimieren nicht nur ihre Existenz schlechthin, sondern auch die Aufrechterhaltung einer besonderen Wachsamkeit und Abwehrbereitschaft, selbst in Zeiten der Normalität. Staatliche Gewaltapparate leben einerseits von Feindbildern, andererseits reproduzieren sie diese durch ihr Handeln.
Feindbild Organisierte Kriminalität
Zentraler Bezugspunkt der Politik Innerer Sicherheit - sowohl im nationalen als auch im europäischen Rahmen - war seit Mitte der 1980er Jahre die Bekämpfung des Drogenhandels und der so genannten organisierten Kriminalität. Die US-Regierung unter Ronald Reagan erklärte erstmals 1986 und wiederholt 1989 den "War on Drugs", den sie in Panama und Kolumbien auch tatsächlich mit militärischen Mitteln führte. Wie so oft strahlte der Diskurs der US-Sicherheitsbehörden nach Westeuropa aus. Der europäische Binnenmarkt und damit die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen - so konnte man es hunderte von Malen in ministeriellen und polizeilichen Publikationen lesen - würden aus Europa ein "Mekka der organisierten Kriminalität" machen, ein Raum, in dem Drogen frei und unkontrolliert über die Grenzen schwappen würden.
Drogen und organisierte Kriminalität sollten nicht nur den Aufbau von EUROPOL rechtfertigen, sondern spielten auch im Zusammenhang der Schengen-Kooperation eine bedeutende Rolle. Die Schengener Floskel - keine Aufhebung der Grenzen ohne Ausgleichsmaßnahmen für den "Sicherheitsverlust" - wirkt bis heute wie ein perpetuum mobile und ist darüber hinaus im Schengen-Protokoll des Amsterdamer Vertrages auch rechtlich verankert. Der Hinweis auf angebliche oder wirkliche kriminelle Organisationsstrukturen, der in der Aufgabennorm der EUROPOL-Konvention festgeschrieben ist, ist so platt wie unkonkret: Jede Form des illegalen Handels ist per Definition organisiert. Aus diesem Grunde lässt sich das Konstrukt der organisierten Kriminalität auch ständig auf neue Bereiche ausdehnen. Bereits 1995 und 1996 erhielt die EUROPOL-Drogen-Einheit Zuständigkeiten für Fragen der Kraftfahrzeugverschiebung, des Menschenhandels (trate de blancas), des Handels mit radioaktiven Substanzen und der Einschleusung von Migranten. Der Name der Einheit blieb absurderweise bis 1999 erhalten. Die Warnung vor Schleuserbanden rechtfertigte darüber hinaus auch die restriktive Einwanderungs- und Asylpolitik sowie den Versuch, die Grenzen abzuschotten. Die Kriminalisierungsspirale nahm der Politik die Aufgabe ab, für die zu Grunde liegenden gesellschaftlichen Probleme tatsächlich politische Konzepte zu suchen.
Feindbild Terrorismus
Seit dem 11. September 2001 ist das Thema Terrorismus definitiv zurück auf der Bühne der EU-Politik der Inneren Sicherheit. Schon eine Woche nach den Anschlägen in den USA präsentierte die EU-Kommission die Vorschläge von Rahmenbeschlüssen für eine gemeinsame Terrorismus- Definition und den EU-Haftbefehl. Am 20. September trafen sich die Innen- und Justizminister der EU. Als Ergebnis dieser Sitzung entstand ein "Anti-Terror-Fahrplan" (terrorism roadmap) von 64 Projekten, die seither Stück für Stück abgearbeitet werden.
Ständig kommen neue Einzelvorschläge hinzu, die - wie die Schaffung einer Visumsdatei, der Europäische Haftbefehl u.ä. - mit der Terrorismus- Bekämpfung im eigentlichen Sinne definitiv nichts zu tun haben, sich aber mit dem Hinweis auf die Gefahr des Terrorismus ohne viel Widerstände durchsetzen lassen. Der im Juni 2002 in Kraft getretene Rahmenbeschluss für eine EU-Terrorismus- Definition ist auch nach den Korrekturen, die die Minister nach Protesten von Bürgerrechtsorganisationen einfügten, so ausgestaltet, dass damit nicht nur Anschläge, Entführungen oder ähnliche Handlungen betroffen sind, die im allgemeinen als "terroristische Straftaten" verstanden werden.
Tatbestandsmerkmale wie "Einschüchterung der Bevölkerung" oder das rechtswidrige Nötigen "öffentlicher Stellen oder internationaler Organisationen", etwas zu tun oder zu unterlassen, können problemlos auch bei Streiks oder militanten Straßenprotesten erfüllt sein. Zum Deliktkatalog gehören denn auch "schwerwiegende Beschädigungen ... an öffentlichen Plätzen ..., die Menschenleben gefährden oder zu erheblichen wirtschaftlichen Verlusten führen können".
Auch an anderen Maßnahmen ist zu erkennen, dass der Terrorismusbegriff in der EU nach dem 11. September einmal mehr zu einem Instrument der Kriminalisierung sozialer Proteste geworden ist. Der Einflussbereich der Geheimdienste im Rahmen der Arbeitsgruppen der Dritten Säule der EU wurde massiv ausgedehnt. Neue Gremien ohne jegliche rechtliche Grundlage wie die Task Force der Geheimdienste entstanden, andere wie die Task Force der Polizeichefs sollen durch die Terrorismusbekämpfung einen nachträglichen rechtlichen Segen erhalten. Die EU trägt nicht nur die rein administrative Stempelung von Organisationen und Einzelpersonen als terroristisch mit erheblichen Konsequenzen (Einziehung des Vermögens, kein Asyl ...), wenn sie auf Grund der UNOListe oder besser gesagt: auf USDruck erfolgt. Sie produziert auch eigene Listen. Während die von den Mitgliedstaaten verabschiedeten neuen Terrorismusgesetze immerhin auf einen wenn auch noch so schwachen Protest in der nationalen Öffentlichkeit stießen, wurden die Maßnahmen und Beschlüsse auf EU-Ebene oftmals gar nicht zur Kenntnis genommen. Zwischenfazit: Die permanente Produktion von überzogenen Feindbildern und Bedrohungsvorstellungen schafft Angst und immunisiert Gesellschaft und Politik gegen politische Veränderungen. Polizei- und Sicherheitspolitiker erteilten sich selbst den Auftrag zur permanenten Verteidigung des Status quo.
Die neuen Eingriffskompetenzen führen zu einer von tatsächlichen Voraussetzungen und tatsächlichen nachweisbaren konkreten unmittelbaren Gefahren unabhängigen permanenten Ausübung von polizeilicher und geheimdienstlicher Macht.
Und alles wird besser?
Im Rahmen der Diskussionen innerhalb des europäischen Konventes zeigte sich, dass es im Gesetzgebungsverfahren innerhalb der so genannten Dritte Säule neben der bisherigen zwischenstaatliche Zusammenarbeit andere Formen geben wird, die in Richtung einer Vergemeinschaftung zielen. Allerdings sind die Diskussionen noch nicht abgeschlossen, ein endgültiger Entwurf liegt noch nicht vor. In der zu schaffenden europäischen Verfassung wird es einen Grundrechtekatalog und möglicherweise auch einen entsprechenden Rechtsweg geben. Die Frage ist, ob das Recht, hier das Verfassungsrecht, die laufenden Entwicklungen und die zunehmende Dominanz der Exekutive zügeln kann.
Auf den ersten Blick scheint die Zukunft ein größeres Gewicht für das Europäische Parlament zu bringen. Bei der strafrechtlichen Zusammenarbeit soll es teilweise ein so genantes Mitentscheidungsverfahren geben. Entsprechende Beschlüsse könnten dann in Zukunft nicht mehr vom Rat alleine getroffen werden. Das würde sich gut anhören, wenn man nicht das "Kleingedruckte" berücksichtigt. Operative Fragen, d.h. alles was mit der tatsächlichen Aktivität der europäischen Polizeien zu tun hat, werden von den allgemeinen politischen Fragen getrennt. Anders ausgedrückt: Das Europäische Parlament hatte bisher nichts zu sagen, wenn es um den Aufbau der entsprechenden Institutionen ging. Auch in Zukunft wird das Parlament über die Praxis dieser Polizeibehörden nicht zu entscheiden haben. Selbst wenn die Rechte des Parlamentes größer werden, ist es fraglich, ob das Europäische Parlament eine tatsächliche Kontrollfunktion wahrnehmen könnte. Den Exekutiven geht es heute vor allem darum, langatmige Entscheidungs- und Ratifizierungsprozesse zu verkürzen, völkerrechtliche Verträge durch schnell änderbare Verordnungen und Richtlinien zu ersetzen und so auch bei demnächst 25 Mitgliedstaaten eine schnelle Entwicklung zu ermöglichen.
Das Europäische Parlament wird bei der erwartbaren Masse von Entscheidungen überfordert sein, die Qualität seiner Äußerungen lässt bereits heute viel zu wünschen übrig. Die nationalen Parlamente spielen auch jetzt kaum mehr eine wirkliche Rolle. Ob die Gerichte den zunehmenden Einfluss von Geheimdiensten und Polizeien und den zunehmenden Einsatz geheimdienstlicher Mittel im Strafverfahren kontrollieren können, ist angesichts der einschlägigen Erfahrung in nationalen Strafverfahren äußerst fraglich. Angesichts dieser recht düsteren Aussichten kommt der europäischen Öffentlichkeit eine ungeheuer bedeutende Rolle zu. Es wäre daher zu wünschen, wenn aus dem losen Netzwerk von Bürgerrechts- und Juristenorganisationen in den einzelnen Nationalstaaten und den vorsichtigen Ansätzen einer Zusammenarbeit auf europäischer Ebene in den nächsten Jahren tatsächlich eine europäische Teilöffentlichkeit geschaffen würde.
Diese müsste das Treiben der europäischen Exekutive kritisch beleuchten und anprangern. Nur die stetige Aufklärung der Öffentlichkeit über die Arbeit von Polizei und Geheimdiensten wird dann wiederum die nationalen und europäischen Parlamente und die Gerichte dazu bringen, ihrerseits parlamentarische und justizielle Kontrolle wirksamer auszuüben.
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